關(guān)于《青海省節(jié)水行動實(shí)施方案》解讀
一、關(guān)于《實(shí)施方案》制定的背景
受特殊地理氣候條件影響，我省水資源總體呈現(xiàn)出“不均、不易、不高”的特點(diǎn)。一是水資源時空分布不均。全省水資源總量629.3億立方米，但在時間和空間上的分布與人口、耕地、生產(chǎn)力發(fā)展布局不相匹配。全省降水少而不均，多年平均降水量291毫米，而且75%的降水集中在6-9月份。經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的湟水流域、柴達(dá)木盆地水資源量分別只占全省總量的3.5%和8.4%，青南、祁連山地區(qū)人口稀少、經(jīng)濟(jì)總量小，水資源量卻占全省總量的80%以上。二是水資源開發(fā)利用不易。青海特殊的地理地貌特征，增加了水資源開發(fā)難度，全省水資源開發(fā)利用率僅為4.2%。工程性缺水是水安全保障的明顯短板。目前，全省已形成的43億立方米工程供水能力，只占水資源總量的6.8%，調(diào)控能力還很薄弱，區(qū)域水資源供需矛盾突出。三是水資源利用效率不高。2018年農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.499，與全國平均水平0.554有一定差距；農(nóng)田灌溉畝均用水量482立方米，高于全國365立方米的平均水平；萬元GDP用水量91立方米/萬元，高于全國66.8立方米/萬元的平均水平；非常規(guī)水利用占用水總量的0.86%，與全國的1.44%存在一定差距。
黨的十八大以來，省委省政府及各級各部門認(rèn)真貫徹中央“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時代治水方針，大力推進(jìn)節(jié)水制度建設(shè)、節(jié)水技術(shù)改造和節(jié)水載體建設(shè)，水資源利用效率和效益不斷提升。但總體上看，全社會節(jié)水意識不強(qiáng)、用水結(jié)構(gòu)不盡合理、“三大”產(chǎn)業(yè)及城鎮(zhèn)用水效率不高等問題依然突出，用水粗放、浪費(fèi)嚴(yán)重等現(xiàn)象普遍存在。實(shí)施國家節(jié)水行動，是黨的十九大作出的重大決策，并被省委省政府列為落實(shí)黨的十九大報告重要改革舉措和省委全面深化改革委員會2019年工作要點(diǎn)。根據(jù)中央統(tǒng)一部署，國家發(fā)展改革委、水利部于今年4月底聯(lián)合印發(fā)了《國家節(jié)水行動方案》。為貫徹落實(shí)中央、省委省政府決策部署和具體安排，進(jìn)一步明確當(dāng)前及今后一個時期我省實(shí)施國家節(jié)水行動的總體思路、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和政策舉措，省水利廳、省發(fā)展改革委會同有關(guān)部門組織編制了《青海省節(jié)水行動實(shí)施方案》,并經(jīng)省政府同意，由省水利廳、省發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)。《實(shí)施方案》是我省貫徹落實(shí)國家節(jié)水行動的主要依據(jù)，也是今后一個時期內(nèi)全省實(shí)施節(jié)水工作的指導(dǎo)性文件。
二、關(guān)于《實(shí)施方案》的總體把握
為確保《實(shí)施方案》既承接好《國家方案》的全部任務(wù)和內(nèi)容，又體現(xiàn)青海省情水情特點(diǎn)，我們重點(diǎn)把握和突出了以下三個方面：一是突出指導(dǎo)性。《實(shí)施方案》著眼于“三個最大”的省情定位，認(rèn)真貫徹新時期治水方針，順應(yīng)“水利發(fā)展謀長遠(yuǎn)、水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的總要求，緊扣實(shí)現(xiàn)“一優(yōu)兩高”戰(zhàn)略目標(biāo)，從省級層面對今后一個時期節(jié)水工作進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，研究提出我省實(shí)施節(jié)水行動的總體思路，科學(xué)設(shè)定主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、支持政策和保障措施。同時與農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的節(jié)水政策標(biāo)準(zhǔn)相互銜接、統(tǒng)一，共同構(gòu)成節(jié)水工作的制度框架，為指導(dǎo)和推動全社會節(jié)水、提升水資源利用效率提供遵循。二是突出系統(tǒng)性。節(jié)水是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌謀劃、綜合施策。在發(fā)展理念上，適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求，從增加水資源供給轉(zhuǎn)向均衡水資源需求管理，更加注重節(jié)水優(yōu)先，增強(qiáng)水資源水環(huán)境承載能力。在技術(shù)路徑上，全面落實(shí)以水定需原則，嚴(yán)格實(shí)行規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、節(jié)水評價工作，強(qiáng)化對水資源取、用、耗、排等行為的動態(tài)監(jiān)管。在管控措施上，體現(xiàn)“把水資源作為最大的剛性約束”和水資源管理“最嚴(yán)格”的要求，建立健全節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)、定額指標(biāo)體系和計(jì)量檢測體系，加強(qiáng)節(jié)水指標(biāo)剛性約束，從嚴(yán)控制用水總量和強(qiáng)度，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政等手段，推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。在投入機(jī)制上，突出政府與市場兩手發(fā)力，更好發(fā)揮市場在水資源節(jié)約與配置中的作用和政府的組織與調(diào)控作用，激發(fā)全社會節(jié)水內(nèi)生動力。在組織領(lǐng)導(dǎo)上，建立政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與的節(jié)水工作協(xié)調(diào)機(jī)制，嚴(yán)格水資源督察考核。建設(shè)節(jié)水載體，做好示范引領(lǐng)。加強(qiáng)節(jié)水宣傳教育，提升全民節(jié)水意識。三是突出問題性。《實(shí)施方案》立足我省干旱缺水的省情水情特點(diǎn)，始終堅(jiān)持開源節(jié)流并重的發(fā)展方向，聚焦關(guān)鍵癥結(jié)，補(bǔ)齊突出短板，深化體制機(jī)制改革和技術(shù)創(chuàng)新，著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)生活等全領(lǐng)域節(jié)水，提出了相應(yīng)的節(jié)水任務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損，推動用水方式向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變，提高用水效率，增強(qiáng)水安全保障能力。同時著眼于水資源的永續(xù)利用，處理好當(dāng)下和未來、短期和長遠(yuǎn)的關(guān)系，保持耐心和定力，通過穩(wěn)扎穩(wěn)打、循序漸進(jìn)、分步實(shí)施、久久為功的方式推進(jìn)節(jié)水工作。
三、關(guān)于《實(shí)施方案》的主要內(nèi)容
《實(shí)施方案》除引言外，共分5個部分。第一部分充分認(rèn)識節(jié)水工作重大意義。闡述了我省特殊重要的生態(tài)地位、新時代節(jié)水工作面臨的形勢和重要意義。第二部分準(zhǔn)確把握節(jié)水工作總體要求。分別提出了新時代節(jié)水工作遵循的指導(dǎo)思想、堅(jiān)持的基本原則和實(shí)現(xiàn)的主要目標(biāo)。第三部分全面推進(jìn)節(jié)水工作重點(diǎn)行動。提出了6大重點(diǎn)行動、20項(xiàng)具體任務(wù)。第四部分持續(xù)深化節(jié)水體制機(jī)制改革。從加強(qiáng)政策制度推動和市場機(jī)制創(chuàng)新兩方面提出9項(xiàng)改革任務(wù)。第五部分切實(shí)落實(shí)節(jié)水各項(xiàng)保障措施。從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)法治建設(shè)、加強(qiáng)財(cái)稅支持、拓展融資模式、提升節(jié)水意識等五個方面提出明確要求，切實(shí)保障各項(xiàng)節(jié)水工作落地見效。
四、關(guān)于《實(shí)施方案》的主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)
第一，科學(xué)設(shè)定了近遠(yuǎn)期主要目標(biāo)
《實(shí)施方案》采用定性與定量相結(jié)合的方式，立足現(xiàn)狀基數(shù)，注重近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)的有機(jī)銜接，以全省水資源綜合規(guī)劃等為依據(jù)，結(jié)合各市州縣供水、用水、節(jié)水等現(xiàn)狀，分別提出2020年、2022年和2035年主要目標(biāo)。到2020年，節(jié)水政策法規(guī)、市場機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)架趨于完善，技術(shù)支撐能力不斷增強(qiáng)，管理機(jī)制逐步健全，用水效率有效提升。到2022年，節(jié)水型生產(chǎn)和生活方式初步建立，非常規(guī)水利用比例進(jìn)一步增大，用水效率和效益顯著提高，全社會節(jié)水意識明顯增強(qiáng)。到2035年，形成健全的節(jié)水政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系、完善的市場調(diào)節(jié)機(jī)制、先進(jìn)的技術(shù)支撐體系，節(jié)水護(hù)水惜水成為全社會自覺行動，水資源利用效率達(dá)到國內(nèi)平均水平。
第二，全面部署了重點(diǎn)行動中的具體任務(wù)
針對全面推進(jìn)節(jié)水工作重點(diǎn)行動和持續(xù)深化節(jié)水體制機(jī)制改革，《實(shí)施方案》確定了29項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。
全面推進(jìn)節(jié)水工作重點(diǎn)行動方面：一是圍繞加強(qiáng)用水總量和強(qiáng)度雙控，提出強(qiáng)化用水指標(biāo)剛性約束、建立水資源承載能力預(yù)警機(jī)制、嚴(yán)格用水全過程管理、全面建立節(jié)水評價機(jī)制、強(qiáng)化節(jié)水監(jiān)督考核等5項(xiàng)任務(wù)；二是圍繞加強(qiáng)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效，提出加快農(nóng)田水利設(shè)施提檔升級、大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、優(yōu)化調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu)、推廣生態(tài)養(yǎng)殖方式、推進(jìn)農(nóng)村生活節(jié)水等5項(xiàng)任務(wù)；三是圍繞加強(qiáng)工業(yè)節(jié)水減排，提出推進(jìn)工業(yè)節(jié)水改造、推動高耗水產(chǎn)業(yè)節(jié)水增效、推行水循環(huán)梯級利用等3項(xiàng)任務(wù)；四是圍繞加強(qiáng)城鎮(zhèn)節(jié)水降損，提出推進(jìn)節(jié)水型城市建設(shè)、大幅降低供水管網(wǎng)漏損、深入開展公共領(lǐng)域節(jié)水、嚴(yán)控高耗水服務(wù)業(yè)用水等4項(xiàng)任務(wù)；五是圍繞加強(qiáng)節(jié)水開源并進(jìn)，提出加強(qiáng)地下水管理保護(hù)、提升非常規(guī)水利用率等2項(xiàng)任務(wù)；六是圍繞加強(qiáng)科技創(chuàng)新引領(lǐng)，提出加快節(jié)水技術(shù)研發(fā)，引進(jìn)、吸收，推廣先進(jìn)、成熟、適用、高效的節(jié)水技術(shù)、工藝和產(chǎn)品、設(shè)備，加快成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。
持續(xù)深化節(jié)水體制機(jī)制改革方面：一是圍繞加強(qiáng)政策制度推動，提出全面深化水價改革、推動水資源稅改革、加強(qiáng)用水計(jì)量統(tǒng)計(jì)、強(qiáng)化節(jié)水監(jiān)督管理、嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)等5項(xiàng)改革；二是圍繞加強(qiáng)市場機(jī)制創(chuàng)新，提出推進(jìn)水權(quán)水市場改革、推廣普及節(jié)水產(chǎn)品、推動合同節(jié)水管理、實(shí)施水效領(lǐng)跑和節(jié)水認(rèn)證等4項(xiàng)改革。
五、關(guān)于《實(shí)施方案》的保障措施
考慮到節(jié)水工作涉及面廣，政策性強(qiáng)，社會關(guān)注度高，牽一發(fā)而動全身，需要全社會共同推進(jìn)。《實(shí)施方案》明確了各項(xiàng)保障措施和各部門職責(zé)分工，重點(diǎn)從五個方面作出安排部署：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨對節(jié)水工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織，強(qiáng)化地方政府主體責(zé)任，建立聯(lián)席會議制度，高位協(xié)調(diào)推進(jìn)全省節(jié)水工作。進(jìn)一步壓實(shí)地方政府主責(zé)，強(qiáng)化行業(yè)部門主建，形成“各炒一盤菜、共辦一桌席”的節(jié)水合力。二是推進(jìn)法治建設(shè)。抓緊出臺《青海省節(jié)約用水管理辦法》，規(guī)范用水行為。三是加強(qiáng)財(cái)稅支持，提出各級政府要加大節(jié)水資金投入，設(shè)立節(jié)水財(cái)政專項(xiàng)資金，落實(shí)節(jié)水稅收優(yōu)惠政策，助力水資源節(jié)約與保護(hù)。四是拓展融資模式，探索多元化的投融資渠道，鼓勵和引導(dǎo)社會資本投入節(jié)約用水產(chǎn)業(yè)，鼓勵金融機(jī)構(gòu)對符合國家產(chǎn)業(yè)政策的節(jié)水項(xiàng)目給予優(yōu)先貸款等信貸支持。五是提升節(jié)水意識。加強(qiáng)國情省情水情教育，開展節(jié)水進(jìn)校園等活動，在全社會大力開展宣傳教育活動，使節(jié)水成為自覺行動。