附件下載：《黃河流域生態環境保護規劃》
近日，經推動黃河流域生態保護和高質量發展領導小組同意，生態環境部聯合國家發展改革委、自然資源部、水利部印發[《黃河流域生態環境保護規劃》](https://cuwa.org.cn/Uploads/file/20220630/20220630112957_32448.pdf)（以下簡稱《規劃》）。生態環境部有關負責人就《規劃》編制背景、總體要求、主要內容等回答了記者提問。 問：請介紹一下《規劃》的編制背景？
答：黃河是中華民族的母親河，黃河流域擁有黃河天然生態廊道和三江源、祁連山等多個重要生態功能區，分布黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區等農產品主產區，是我國重要的能源、化工、原材料和基礎工業基地，在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位。黨的十八大以來，黨中央著眼于生態文明建設全局，明確了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，黃河流域生態環境持續明顯向好。但當前黃河流域生態環境脆弱、水資源保障形勢嚴峻、發展質量有待提高等一些突出困難和問題依然存在。
2019年9月，習近平總書記在河南鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，強調保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計，黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家重大戰略。近年來，習近平總書記走遍了黃河上中下游9省區，多次對黃河生態保護治理提出明確要求，強調黃河流域必須下大力氣進行大保護、大治理，走生態保護和高質量發展的路子。2021年10月，習近平總書記在山東濟南主持召開深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會，強調要咬定目標、腳踏實地，埋頭苦干、久久為功，確?！笆奈濉睍r期黃河流域生態保護和高質量發展取得明顯成效，為黃河永遠造福中華民族而不懈奮斗。
2020年8月，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），對黃河流域生態保護和高質量發展進行全面部署。2021年3月，十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出要扎實推進黃河流域生態保護和高質量發展?！兑巹潯啡尕瀼芈鋵嵙暯娇倳涥P于黃河重要講話和指示批示精神，落實《綱要》“1+N+X”要求，全面加強黃河流域生態環境保護，著力改善生態環境質量，明確了指導思想、基本原則、主要任務、重點工程和保障措施，是指導黃河流域當前和今后一個時期生態環境保護工作，制定實施相關規劃方案、政策措施和工程項目建設的重要依據。
問：《規劃》編制的總體思路和基本原則是什么？
答：《規劃》以習近平總書記關于黃河生態保護治理重要講話和指示批示為根本遵循，準確把握重在保護、要在治理的戰略要求，共同抓好大保護，協同推進大治理。重點突出四個方面：
一是堅持生態優先、綠色發展。堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主，嚴格自然資源開發利用準入要求，系統推進重點區域、重點河湖水體自然生態環境保護和修復。堅定走綠色、可持續的高質量發展之路，促進經濟社會發展格局、城鎮空間布局、產業結構與流域資源環境承載能力相適應，守住黃河自然生態安全邊界。
二是堅持系統治理、分區施策。統籌流域上下游、左右岸、干支流，因地制宜，科學制定差別化的分區分類保護和治理措施，以上游水源涵養、中游水土保持和污染治理、下游濕地保護修復為重點，加強生態保護治理，著力推進工業、農業、城鄉生活、礦區等協同治理。
三是堅持三水統籌、還水于河。堅持保護水資源、改善水環境、修復水生態，加強全流域水資源統一調度，降低水資源開發利用率和污染排放總量，優化用水結構，保障生態用水，推進還水于河，維護黃河生態健康。
四是責任落實、協同推進。嚴格落實“黨政同責、一崗雙責”，把黃河生態環境保護修復工作放在突出位置，落實生態環境保護修復主體責任。深化黃河流域跨區域合作，完善省際會商機制，構建齊抓共管大格局。
問：《規劃》明確了哪些具體目標？
答：《規劃》分別提出2030年、2035年和本世紀中葉生態環境保護目標。
到2030年，生態環境質量明顯改善。黃河流域生態安全格局初步構建，產業結構和空間布局得到優化，環境和氣候治理能力系統提升，生態環境監管體系全面建設，生態環境保護體制機制進一步完善，生態環境突出問題從根本上得到有效解決，實現二氧化碳排放2030年前達峰，生態系統質量和穩定性全面提升，現代環境治理體系基本形成，人民群眾幸福感、獲得感、安全感顯著增強。
到2035年，生態環境全面改善。黃河流域生態安全格局基本構建，綠色生產生活方式廣泛形成，環境和氣候治理能力明顯提升，生態環境監管體系和生態環境保護體制機制全面形成，二氧化碳排放達峰后穩中有降，生態系統健康穩定，現代環境治理體系全面完善，黃河流域生態保護和高質量發展取得重大戰略成果。
本世紀中葉，黃河流域生態安全格局全面形成，重現生機盎然、人水和諧的景象，幸福黃河目標全面實現，在我國建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國中發揮重要支撐作用。
問：《規劃》提出了哪些主要任務？
答：《規劃》立足黃河流域需解決的突出問題，提出了7方面任務。
一是優化空間布局，加快產業綠色發展，包括細化落實“四水四定”、推進工業綠色發展、促進綠色礦業發展等。
二是推進三水統籌，治理修復水生態環境，包括強化水資源節約集約利用、全面深化水污染治理、推進美麗河湖水生態保護、實施水體差異化保護治理等。
三是加強區域協作，實現減污降碳協同增效，包括保障重點區域空氣質量達標、推動多污染物協同控制、增強應對氣候變化能力等。
四是加強管控修復，防治土壤地下水污染，包括推進土壤地下水污染調查、強化土壤污染源頭防控、推進污染土壤安全利用等。
五是堅持生態優先，實施系統保護修復，包括筑牢生態安全屏障、修復重要生態系統、治理生態脆弱區域、強化生態保護監管等。
六是強化源頭管控，有效防范重大環境風險，包括加強環境風險源頭防控、提升環境風險預警應急水平、強化固體廢物處理處置等。
七是構建治理體系，提升治理水平，包括健全生態環境法治、完善環境治理市場體系、深化生態環境管理制度、提升現代環境治理水平、倡導全民共建綠色生活等。
問：如何保障《規劃》提出的目標任務得到有效落實？
答：為完成黃河流域生態環境保護的目標任務，《規劃》從組織領導、工程實施和投資支持三方面提出了保障措施。
一是強化組織領導。強化沿黃河9省區推進黃河流域生態環境保護的主體責任，完善省區負總責、市縣抓落實的工作機制，建立健全跨省區、城市生態環境保護政府間聯席會議制度與調度協調和重大工程推進機制。建立機制，加強對黃河流域生態環境保護工作的指導、調度和評估。
二是部署重點工程。從水、氣、土、生態、固廢等污染治理和生態保護修復方面，部署水環境保護與治理工程、重點行業大氣污染治理工程、清潔取暖改造工程、移動源污染治理工程、土壤與地下水污染治理工程、生態保護修復工程、危險廢物收集處置能力提升工程、醫療廢物收集處置能力提升工程8類重點工程，推進《規劃》任務落地。
三是推進多元投資。把《規劃》確定的目標、任務、措施和重大工程納入各省區相關規劃和投資計劃，做好生態環境保護治理項目儲備，加大《規劃》工程項目資金傾斜和要素保障力度，創新投融資機制，拓寬投融資渠道，發揮政府投資引導作用，引導金融機構加大對《規劃》工程項目建設的金融支持，鼓勵和引導民間資本參與黃河流域生態保護與污染治理。
問：《規劃》的最大特點是什么？
答：一是遠近結合，提出中長期黃河流域生態環境保護任務。既落實《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》和《綱要》確定的近期目標要求，又錨定美麗中國建設和幸福黃河的遠景目標，提出黃河流域生態環境保護任務。
二是以水而定，全方位貫徹落實“四水四定”要求。因地制宜分類制定水資源環境承載力要求，堅定走綠色低碳、可持續的高質量發展之路，促進流域經濟社會發展、城鎮空間、產業結構布局與資源環境承載能力相適應。
三是聚焦重點，著力解決黃河流域突出生態環境問題。統籌推進工業、農業、城鄉生活、礦區等協同治理，持續推動黃河流域生態環境質量改善，滿足人民群眾對碧水、藍天、青山、凈土的迫切需求。
四是系統治理，統籌山水林田湖草沙一體化保護和修復。堅持系統有機整體，統籌流域上下游、左右岸、干支流，因地制宜，分類推進上游水源涵養、中游水土保持和污染治理、下游濕地生態系統保護。
五是協同推進，形成工作合力。建立工作機制，加強對黃河流域生態環境保護工作的指導、調度和評估，各省區把《規劃》確定的目標、任務、措施和重大工程納入本地區相關規劃和投資計劃，加大項目儲備和資金投入，引導金融機構加大對《規劃》工程項目建設的金融支持，鼓勵和引導社會資本參與黃河流域生態保護與污染治理，引導社會組織和公眾共同參與環境治理，形成黃河流域生態環境大保護、大治理的格局。
近日，經推動黃河流域生態保護和高質量發展領導小組同意，生態環境部等四部門印發了《黃河流域生態環境保護規劃》（以下簡稱《規劃》）?！兑巹潯肥切聲r代深入貫徹落實習近平總書記重要講話和指示批示精神，著力改善黃河流域生態環境質量的時間表和路線圖，為當前和今后一段時期黃河流域生態環境保護工作提供了重要依據和行動指南。
一、新形勢下加強黃河流域生態環境保護具有重大意義
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計，黃河流域生態保護和高質量發展是國家重大戰略。習近平總書記一直十分關心黃河流域生態環境保護，近年來，總書記走遍了黃河上中下游9省區，多次對黃河流域生態環境保護提出明確要求，作出重要指示批示。2021年10月22日，習近平總書記在濟南主持召開深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會，從新的戰略高度發出了“為黃河永遠造福中華民族而不懈奮斗”的號召?！兑巹潯肥锹鋵崱饵S河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》“1+N+X”要求的專項規劃，對推動黃河流域生態保護和高質量發展具有重要作用。
迫切需要解決突出生態環境問題、改善黃河流域各省區生態環境質量。治理黃河是治國興邦的大事，經過一代接一代的艱辛探索和不懈努力，黃河治理和黃河流域經濟社會發展都取得了巨大成就。同時，黃河流域依然面臨著突出的生態環境問題，流域水質和各省區空氣質量均低于全國平均水平，特別是汾渭平原污染嚴重；流域土壤污染程度和尾礦庫環境風險較高。要以有效解決流域突出環境問題和改善流域生態環境質量為核心，做好“三個統籌”，即統籌推進山水林田湖草沙等綜合治理、系統治理、源頭治理，統籌水資源、水環境和水生態，統籌謀劃黃河流域生態環境保護和綠色低碳轉型，全面提升流域生態環境保護水平。
迫切需要緩解水資源矛盾、促進可持續發展。黃河以全國2%的水資源承擔著沿黃河省區人民群眾生活和工農業生產的重要任務，是我國西北、華北地區的生命線。同時，黃河水資源極為短缺，流域水資源開發利用率高達80%，部分支流出現斷流，甚至存在挖湖造景的情況。要全方位貫徹落實“四水四定”，加快形成綠色生產生活方式，堅決遏制不合理用水需求，提高水資源配置效率，通過節約用水擴大發展空間、提升發展能力。
迫切需要提高生態系統質量、筑牢國家生態安全屏障。黃河是連接青藏高原、黃土高原、華北平原和渤海的天然生態廊道，是事關中華民族生存發展的重要生態安全屏障。同時，黃河流域生態系統脆弱，一旦破壞，恢復難度極大。要以筑牢國家生態安全屏障為主要目標，構建黃河流域生態保護格局，因地制宜對重要生態系統采取保護修復措施，強化生態保護監管，提升生態系統質量和穩定性。
迫切需要加快轉變發展方式、推動高質量發展。黃河流域是我國重要的經濟地帶，煤炭儲量占全國一半以上，化工、原材料和基礎工業實力較強。2020年，沿黃9省區原煤、焦炭、原鹽、燒堿、純堿、農用化肥、粗鋼工業產品產量分別占全國的80%、58%、44%、52%、52%、51%和26%。同時，沿黃河省區產業結構總體偏重，部分地區“一煤獨大”“一油獨大”，發展新動能不足。要以推動綠色低碳轉型為重要抓手，實施生態環境分區管控，加快產業布局優化與結構調整，推進產業全面綠色轉型，促進流域高質量發展。
二、“三個堅持”是黃河流域生態環境保護的主線
《規劃》內容豐富、重點突出，具有很強系統性、完整性和可操作性，是指導沿黃河各省區制定實施相關規劃方案、政策措施和建設工程項目的重要依據。
一是堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產。黃河流域最大的矛盾是水資源短缺。黃河流域要“有多少湯，泡多少饃”，要把水資源作為最大的剛性約束，堅決抑制不合理用水需求。《規劃》堅持“四水四定”，因地制宜分類制定水資源環境承載力要求，促進流域經濟社會發展、城鎮空間、產業結構布局與資源環境承載能力相適應，全面形成綠色生產生活方式。
二是堅持解決流域各省份突出生態環境問題。黃河流域生態環境問題突出，環境污染積重較深?！兑巹潯穲猿謫栴}導向，通過深入打好污染防治攻堅戰，聚焦黃河流域突出生態環境問題，統籌推進工業、農業、城鄉生活、礦區等污染協同治理，系統開展重點區域、重點河湖生態環境保護和修復，持續推動黃河流域生態環境質量改善。
三是堅持用系統方案解決區域協同的問題。黃河流域最大的問題是生態脆弱。黃河生態系統是一個有機整體，要把系統觀念貫穿到生態保護和高質量發展全過程?！兑巹潯穲猿稚剿痔锖萆诚到y有機整體，統籌流域上下游、左右岸、干支流，充分考慮上中下游差異，因地制宜，分類推進上游水源涵養、中游水土保持和污染治理、下游濕地生態系統保護。
三、全面推進四大類重點任務
《規劃》錨定幸福黃河目標要求，提出通過2030年、2035年兩個階段的努力，力爭到本世紀中葉，黃河流域生態安全格局全面形成，重現生機盎然、人水和諧的景象，幸福黃河目標全面實現，在我國建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國中發揮重要支撐作用。圍繞實現2030年目標，《規劃》提出了七項四大類重點任務。
一是推動綠色產業升級的任務?！兑巹潯诽岢鰞灮臻g布局，推動產業綠色發展，要求科學制定水資源環境承載要求，因地制宜推進生態環境分區管控；推進產業綠色轉型升級，開展重點行業清潔生產改造，推進企業園區化綠色發展；積極推進礦產資源綠色勘查開采，促進礦產資源綜合利用。以上任務包含了源頭管控、產業調整、綠色轉型升級等方面，將有效提升工業企業的綠色低碳水平。
二是著力解決突出生態環境問題的任務。在水環境方面，《規劃》提出推進三水統籌，治理修復水生態環境，要求落實水資源用水總量和強度雙控，科學配置全流域水資源，實施深度節水控水，推進污水資源化利用；全面深化工業、城鎮、農業農村污染治理，加強入河排污口排查整治；維護干支流重要水體水生態系統，封育保護河源區水生態系統，恢復受損河湖水生態系統；實施水體消劣達標行動，綜合整治城鄉黑臭水體。在大氣環境方面，《規劃》提出加強區域協作，強化大氣污染傳輸通道城市區域聯防聯控，分類推進城市空氣質量全面達標；強化重點行業揮發性有機物綜合治理，扎實穩妥推進冬季清潔取暖改造，加強移動源排放管控；有序推動二氧化碳排放達峰，實現減污降碳協同增效，控制溫室氣體排放，實施適應氣候變化行動。在土壤環境方面，《規劃》提出加強管控修復，防治土壤地下水污染，開展土壤地下水污染調查評估與監測，加強企業土壤環境監管，加強土壤地下水污染協同防治，有效落實耕地分類管理制度。以上任務，既是黃河流域生態環境保護工作重點，又是實現全國生態環境持續改善的重要支撐。
三是有效保障生態環境安全的任務。在維護生態系統穩定性方面，《規劃》提出堅持生態優先，實施系統保護修復，要求構建“一帶五區多點”生態保護格局與自然保護地體系；筑牢三江源“中華水塔”，保護重要水源補給地，建設黃河綠色生態廊道，加強黃河三角洲濕地保護修復，加強生物多樣性保護；推進重點地區風沙和荒漠化治理，創新黃土高原地區水土流失治理模式，有序推進下游灘區生態綜合治理；深化“綠盾”自然保護地強化監督，建立生態破壞問題監管執法機制。在防范環境風險方面，《規劃》提出強化源頭管控，有效防范重大環境風險，要求加強工業企業和園區環境風險防控，強化尾礦庫環境污染防控，加強有毒有害物質環境監管；開展流域環境風險調查，加強流域生態環境風險監控預警，提升流域環境應急響應能力，強化次生環境事件風險管控；有序推進“無廢城市”建設，提升固體廢物資源化利用水平，補齊危險廢物和醫療廢物收集處置短板。以上任務，從構建安全格局和嚴控環境風險角度，保障黃河流域生態安全。
四是不斷提升現代環境治理能力的任務?！兑巹潯诽岢鰳嫿ㄖ卫眢w系，提升治理水平，要求完善法律法規標準，健全生態環境綜合執法體系，推進流域執法司法聯動；創新環境治理模式，推動建立生態產品價值實現機制，積極推動綠色金融創新；深化生態環境領域“放管服”改革，完善考核和責任追究制度，全面實行排污許可制，健全環境治理信用體系，建立區域協同保護機制；深化黃河流域示范創建，提高科技支撐能力，提升生態環境監測監管能力。以上任務，全方位構建現代環境治理體系，是實現黃河流域生態環境高水平保護的重要保障。
四、多措并舉保障任務實施
“十四五”是推進黃河流域生態環境保護的關鍵時期，為確保各項任務落地見效，《規劃》提出堅持黨的集中統一領導，履行主體責任，健全工作推進機制，形成全社會共同參與黃河流域生態環境大保護、大治理的格局。
一是加強組織領導，特別是落實好中央統籌、省區負總責、市縣落實的工作機制，逐步建立健全跨省區、城市生態環境保護政府間聯席會議制度與調度協調和重大工程推進機制。
二是強化責任落實，在出臺方案舉措、細化目標任務，逐項抓好落實的同時，要加強《規劃》實施指導、調度和評估。
三是推進多元投資，要把《規劃》確定的目標、任務、措施和重大工程納入各地區相關規劃和投資計劃，加大《規劃》工程項目資金傾斜和要素保障力度，創新投融資機制，發揮政府投資引導作用，充分調動金融機構、市場主體、社會力量積極參與黃河生態保護治理。
四是加強宣傳引導，引導社會組織和公眾共同參與環境治理，發揮生態文明宣傳教育和社會服務功能。
作者：王金南（中國工程院院士，生態環境部環境規劃院院長）、趙越（生態環境部環境規劃院水生態環境規劃研究所副所長）